日前，財政部網(wǎng)站發(fā)布通知稱，為籌集財政資金，支持國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展，財政部決定發(fā)行2022年特別國債。本期國債為3年期固定利率附息債，發(fā)行面值7500億元，可以上市交易。發(fā)行日和起息日為2022年12月12日。

特別國債作為國債，與其他國債一樣，納入國債余額管理。這一點(diǎn)充分說明，特別國債并不是一種例外的債務(wù)，不會脫離債務(wù)管理。對于國債風(fēng)險防范而言，適用的是同一套機(jī)制。特別國債的特別之處在于國債發(fā)行所籌措的資金有特殊使命、有專門用途，專款專用。歷次特別國債發(fā)行莫不如此。

1998年財政部向四大國有商業(yè)銀行（“四大行”）發(fā)行2700億元長期特別國債的背景是，中國加入《巴塞爾協(xié)議》后，四大行的資本充足率只有約6%，距離《巴塞爾協(xié)議》所要求的8%有差距，因此需要補(bǔ)充資本充足率。2007年財政部發(fā)行15500億元特別國債是為了成立國家外匯投資公司。2017年財政部為2007年特別國債到期部分進(jìn)行承接續(xù)發(fā)，到期全額續(xù)作，并且保持發(fā)行方式不變。2020年財政部為抗疫發(fā)行10000億元特別國債，全部轉(zhuǎn)給地方主要用于公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫相關(guān)支出，并帶有一定財力補(bǔ)助的性質(zhì)。2020年的抗疫特別國債名義上是國債，實(shí)際上使用資金的是地方***，是考慮到當(dāng)時地方***財力不足而發(fā)行的。2022年12月發(fā)行7500億元特別國債，用于2007年所發(fā)的特別國債到期還本所需，與2017年續(xù)發(fā)的特別國債用途類似。

特別國債新的發(fā)行必須確定合適的規(guī)模，一般說來主要考慮特定事項的資金需求。以2007年特別國債為例，當(dāng)時發(fā)行的規(guī)模等于擬成立的國家外匯投資公司的注冊資本金。一段時間以來，由于外匯儲備增速較快，且規(guī)模較大，對貨幣發(fā)行造成較大干擾，在某種程度上，影響了貨幣政策的運(yùn)行。在這樣的背景下，通過發(fā)行公債購買外匯儲備，就成為解決問題的辦法之一。當(dāng)次發(fā)行15500億元人民幣的特別國債，對應(yīng)2000億美元的外匯儲備。與后來繼續(xù)持續(xù)擴(kuò)大的外匯儲備規(guī)模相比，這樣的發(fā)行規(guī)模并不算大。進(jìn)一步提高外匯儲備的利用效率，未來仍可能繼續(xù)發(fā)行更大規(guī)模的特別國債用于購買外匯儲備。2022年發(fā)行7500億元特別國債則是因為到期需要償還的特別國債規(guī)模是7500億元，這與一般國債的借新還舊沒有太大區(qū)別。

特別國債發(fā)行對象和發(fā)行方式對金融市場可能產(chǎn)生影響，但只要采取措施，這種影響就可以得到有效化解。1998年的2700億元特別國債主要用于補(bǔ)充四大行的資本金，其中工行850億元，農(nóng)行933億元，中行425億元，建行492億元，期限30年，年利率7.2%。為了配合特別國債發(fā)行，中國人民銀行降低四大行法定存款準(zhǔn)備金率，從13%下調(diào)到8%，釋放出約2400億元的資金。這2400億元，加上四大行的300億元超額準(zhǔn)備金，就成為四大行購買特別國債的資金來源。這樣一來，該次特別國債發(fā)行對金融市場幾乎不產(chǎn)生直接影響。

2007年的特別國債有13500億元是定向發(fā)行的，向社會機(jī)構(gòu)和個人發(fā)行的僅2000億元。13500億元，先由農(nóng)行購買，再由中國人民銀行回購，這部分特別國債實(shí)際上只是資產(chǎn)的轉(zhuǎn)換。對金融市場有影響的是公開發(fā)行的2000億元，但由于公開發(fā)行的金額很小，對金融市場的影響極為有限。而2020年的10000億元抗疫特別國債面向市場公開發(fā)行，這對金融市場肯定會造成影響，而由于中國人民銀行通過逆回購和中期借貸便利（MLF）保持了流動性合理充裕，實(shí)際所產(chǎn)生的影響相對較小。與此同時，財政部也調(diào)整一般國債和地方債的發(fā)行節(jié)奏，為特別國債的發(fā)行讓路。

特別國債利率的確定與國債利率類似，具體安排上還會考慮特定的體制背景。1998年特別國債的發(fā)行確定的年利率7.2%，按略高于5年期定期存款利率水平確定。四大行是國有獨(dú)資商業(yè)銀行，因此，經(jīng)國務(wù)院同意，每年底財政部付給四家銀行特別國債利息，四家銀行同時將特別國債利息收入等額上交中央財政。這樣的安排，意味著發(fā)債不會增加國家財政的任何負(fù)擔(dān)，且簡化手續(xù)，四大行應(yīng)計利息不確認(rèn)收入，也不等額上交中央財政支出，在會計處理上只做備查登記。2004年，四大行要進(jìn)行股份制改造，沒有收益的特別國債，就等同于不良資產(chǎn)，提取呆賬準(zhǔn)備金，對股份制改造不利，因此，參照政策性再貸款利率水平，將年利率調(diào)整為2.25%，由中央本級預(yù)算支出負(fù)擔(dān)相應(yīng)的利息。2020年抗疫特別國債向社會發(fā)行，利率由國債承銷團(tuán)成員投標(biāo)確定。2022年的特別國債為3年期固定利率附息債。

歷次特別國債發(fā)行，所籌措的資金都用于特定用途，支持經(jīng)濟(jì)改革和重大任務(wù)的完成，這與特別國債發(fā)行的財政金融協(xié)調(diào)到位有密切關(guān)系。特別國債特有的制度安排，對年度財政赤字沒有影響，但特別國債的發(fā)行金額計入國債余額管理，因此，特別國債仍然需要遵循國債管理的基本規(guī)定，以防范可能的財政風(fēng)險。

楊志勇（中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長、《財經(jīng)智庫》《財貿(mào)經(jīng)濟(jì)》副主編）